高端访谈⑦丨蔡继明：城乡融合是解决发展不平衡不充分的必由之路

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——访清华大学政治经济学研究中心主任 蔡继明

王彩娜

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话时强调，新的征程上，要着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，完成新的伟大使命面对的主要矛盾就是发展的不平衡不充分，而最为突出的是城乡发展不平衡不充分。对此，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受专访时表示，解决这一问题需要走城乡融合发展之路，加速农村剩余劳动力向非农产业转移进而实现转移人口市民化，使农村户均土地达到规模化经营水平。推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革，构建城乡统一的建设用地市场，让农村集体建设用地与国有建设用地平等入市，让土地资源在城市内部和乡村内部、城市之间和乡村之间以及城市之间自由流动，在全国范围内优化人口与土地的空间配置。

中国经济时报：你认为，我国城乡之间发展不平衡不充分，不能满足广大农村居民对美好生活需要的主要原因是什么？

蔡继明：改革开放以来，我国城乡居民收入水平虽然得到了显著提高，但是农村居民收入水平远远落后于城镇居民收入水平的情况仍未得到有效改善，具体表现为城乡居民人均可支配收入绝对差距不断扩大，相对差距（城乡收入比）尽管近年来有所下降，但仍保持在两倍以上的高位水平，其中，财产净收入相对差距最大。

我国农村居民收入水平长期低于城市居民的主要原因之一，是农业即第一产业劳动生产率不仅大大低于第二、三产业劳动生产率，而且与第二、三产业劳动生产率的相对差距日益扩大。而由我国农村人多地少所导致的狭小的户均土地规模，是造成我国农业劳动生产率长期低于第二、三产业的重要原因。目前我国农村户均土地经营规模远远低于适度规模经营水平，通过土地流转集中而扩大户均土地经营规模，无疑是大幅度提高农业劳动生产率的最重要、最有效的途径。

总的来看，城乡之间发展不平衡不充分的核心是农民收入低且增收难，具体表现为城乡居民收入差距过大和农民相对贫困化，主要原因则在于户均土地规模过于狭小，从而导致农业劳动生产率难以提高，制约了农业发展和农民增收。

中国经济时报：回顾中国共产党成立百年来处理城乡关系的历程和经验，你认为，破解城乡之间发展不平衡不充分问题的有效路径和重要抓手是什么？

蔡继明：通过对我国政府在不同时期破解城乡之间发展不平衡不充分难题的政策取向进行回顾发现，任何脱离了农业剩余劳动力的转移、脱离了农地规模经营的实现、脱离了城市化进程，就农业论基础、就农村谈振兴、就农民讲致富，都只能是治标不治本，最终会固化城乡二元分割的体制，延缓工业化、城市化和农业现代化的进程。因此，乡村振兴战略必须与新型城镇化战略同步推进，这也就意味着城乡融合的协调发展路径才是解决城乡发展不平衡不充分问题的根本途径。

通过城乡融合发展解决城乡之间发展不平衡不充分的问题，尤其是农民增收难和农业发展慢的问题，当务之急是要针对城乡融合发展中的主要矛盾即人多地少的矛盾，消除农民工进城落户的制度障碍，加快农业剩余劳动力的转移，在推进农民工市民化进程的同时，扩大农村户均土地的经营规模。

城乡融合发展的制度保障是劳动、资本、土地等生产要素在城乡之间的自由流动。我国现行土地制度40余年来虽经多次改革调整，但城乡土地产权不平等、计划配置土地资源的现状还没有得到根本改变，特别是集体土地入市范围受限，农村宅基地流转范围狭小，使得城乡统一的建设用地市场难以形成，人口与土地空间配置失衡难以纠正，导致了土地总体利用水平低，城市高房价和农村土地的闲置浪费问题同时存在，既堵塞了农民获取财产收益和抵押融资的渠道，削弱了农业转移人口落户城市的经济能力，又遏制了城市化进程，限制了农地适度经营规模的实现，不利于缩小城乡收入差距和实现城乡融合发展目标。

中国经济时报：踏上新征程后，如何进一步推动土地要素市场化配置，增强城乡要素有序流动活力，实现城乡融合发展？

蔡继明：实现城乡融合发展，关键是要形成城乡要素双向流动机制，特别是土地资源在城乡之间、城市之间和乡村之间、城市内部和乡村内部的合理配置。进一步深化土地制度改革已经成为城乡融合发展和全面深化农村改革的当务之急，其中包括赋予集体土地与国有土地同等权能；赋予农村住宅建设用地用益物权和担保物权；改变城市土地单一国家所有制结构，形成城市土地国有与集体两种土地公有制并存。

一是改革现行名为用途管制实为计划配置的土地管理制度，构建一套适应市场配置的土地用途管制制度。

二是缩小征地范围，扩大集体土地入市规模，放开农地入市的限制，构建城乡统一的建设用地市场。建议对农村经营性建设用地范围进行动态调整，只要列入城市规划范围的土地，除因公共利益需要进行征收外，均应直接入市交易。

三是取消对全国城乡建设用地增减挂钩规模和地区的限制。建议建立增减挂钩跨省跨区交易的全国统一市场，以此缓解东部发达地区建设用地的不足，同时增加农区耕地数量并促进土地适度规模经营的实现，从而促进区域经济协调发展和产业结构的调整，在城乡之间、地区之间、省际之间乃至全国范围内实现人口土地空间优化配置，从而同步推进乡村振兴和新型城镇化，推动城乡融合协调发展。

四是逐步放开对特大超大城市人口规模和建设用地增量的不合理限制。尊重人口流动规律和市场发展需要，取消对特大和超大城市的人口规模限制，取消城镇用地增长弹性系数1.12的限制和城镇人均建设用地100平方米的限制，将新增建设用地的供给与常住人口的增长挂钩，通过市场机制对城市空间变化进行调节，以适应产业结构调整和人口规模与结构的变动。

五是扩大农村集体土地承包权流转范围，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入承包权获得集体经济组织成员权。

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