青记独家丨互联网治理的模式融合与中国实践

青记独家丨互联网治理的模式融合与中国实践本站　　ICANN中国社群的形成是ICANN全球化战略和中国主动接纳的产物，也是国内互联网治理的里程碑事件，反映了中国探索互联网治理的实践过程

　　ICANN中国社群的形成是ICANN全球化战略和中国主动接纳的产物，也是国内互联网治理的里程碑事件，反映了中国探索互联网治理的实践过程。

　　互联网治理存在两种代表性模式：多利益相关方模式和多边主义模式。它们有着不同的主导行为体、内部结构和互动方式。学界在对这两种模式进行持续研究的同时，忽视了互联网治理模式在不同的背景中的特殊性，产生了研究空白。

　　ICANN（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，即“互联网名称与数字地址分配机构”）在该领域占有重要位置。该机构成立于1998年，是一家总部位于美国加利福尼亚州的非营利机构，根据与美国政府签署的谅解备忘录管理互联网关键资源，职能包括“IP地址分配、协议标识符指派、根服务器管理等”①。相比主要由国家行为体构成的平台，ICANN的治理结构基于“自下而上、共识驱动”②，在政策制定上具有弹性和灵活性。因此，参与ICANN成为中国创新互联网治理模式的试验田。

　　中国参与ICANN有着二十余年的历史。政府、商业机构、技术团体等利益相关方在这一过程中形成了具有本地特色的“ICANN中国社群”，反映了中国对互联网治理的探索。

　　互联网治理的定义是“政府、机构、公民社会依据各自角色，塑造那些决定互联网演变和使用的共同原则、规范、规则、决策程序和方案”③。根据这一定义，互联网治理模式由各行为体在长期互动中形成，与各行为体的利益和角色密不可分，由此建构出互联网治理模式所依赖的特定环境。互联网的技术扩散、制度规范和文化塑造，都与之相关。

　　冷战结束后，互联网开始在全球层面迅速普及，并且逐渐对国家制度、经济模式和组织结构产生影响。与此同时，倡导“去管制、市场竞争、有限政府”的新自由主义成为这一时期的主流，与互联网的去中心化、平等参与等特点不谋而合，成为互联网扩张的意识形态注解。了解到这一点，有助于我们认识到互联网治理产生模式争论的历史渊源。

　　1998年ICANN的成立，是互联网发展历史上的一个重要事件。从成立伊始，ICANN就一直标榜其“自下而上的多利益相关方”属性，表示任何机构、组织、个人都能参与互联网治理（包括国家）。ICANN希望这一模式能避免自上而下模式中的一些弊端，因此对于非国家行为体不啻一个好消息。对于那些具有浓厚理想主义情结的互联网精英，ICANN成为他们逃避政府规制、实践平等理念的理想乐园。

　　考察这一段历史，能够让我们理解多利益相关方模式的本质：对国家（政府）干预的排斥。当然，排斥国家干预并非禁止国家参与，而是国家无法在互联网治理中占据主导位置。

　　互联网科技公司（苹果、脸书等）对这一模式都深表欢迎，因为它们都是典型的跨国公司，拥有深厚的技术基础和资本积累，这些都成为其所仰仗的权力。④多利益相关方模式下的技术社群和商业组织（都属于机构），笼罩在跨国公司的权力投射范围内，成为跨国公司网络的组成部分。跨国公司通过多利益相关方模式排斥国家介入、利用全球传播网络来实现利润最大化。因此，多利益相关方模式的主导权很大程度上被跨国公司（机构）主导。换句话说，多利益相关方模式并非一种平等的模式。

　　如果说多利益相关方模式带有“有限政府监管”色彩，“多边主义模式”则带有明显的国家中心主义。20世纪90年代末互联网浪潮引发的社会影响，引起了各国对相关问题的担忧：主权国家政府是否会在互联网政策中被边缘化？机构是否有能力处理好互联网发展中的不平等问题？

　　作为回应，联合国在本世纪初召开了WSIS（World Summit on the Information Society，即“信息社会世界峰会”）进行讨论。2003年和2005年，先后召开了两次WSIS。各方在讨论中认为，互联网治理不仅涉及技术、也对全球公共政策提出了挑战。主权国家意识到，必须通过跨国合作来形成原则性纲领。2003年WSIS达成的原则声明指出了国家在互联网治理中应当扮演的角色：“互联网相关公共政策问题的政策授权是国家主权。它们对于国际互联网有关的公共政策问题负有权利和责任”⑤。

　　这一点成为我们理解多边主义模式的关键所在：国家主导。主权国家必须在与互联网有关的公共政策议题中扮演主导性角色，技术和商业问题则可以交给机构处理，从而实现多边主义框架下的分工。WSIS原则声明还提出，由联合国秘书处从2006年起召开“互联网治理论坛”（Internet Governance Forum，即IGF）来讨论互联网治理的各项议题。这一决定的目标不言而喻：政府才是互联网治理体系中的核心，机构不能取代政府。

　　两种模式之所以产生对立，在于不同利益相关方背后的不同诉求：机构认为，国家干预会对信息自由流动产生障碍、影响互联网发展；政府则认为，机构无法解决互联网带来的全部问题，因此需要国家干预进行调整。双方的对立从主导权之争延伸到安全、经贸等多方面。俄罗斯、乌兹别克斯坦等国在2011年向联合国提交了《信息安全国际行为准则》，希望由国家主导信息安全的国际规则制定，西方国家对此表示反对。互联网治理模式之争，产生了诸多不确定性。

　　这两种模式并非不可调和。首先，从组成来看，二者的行为体构成基本一致。其次，多利益相关方框架下的机构无法完全拒绝国家介入，多边主义框架下的国家行为体也不排斥机构参与。经贸规则、数据流动等议题可以交由政府，技术问题可以由机构决定。这两种模式都存在十分相似的内部分工，体现了“你中有我、我中有你”。

　　中国参与ICANN始于20世纪末。在参与过程中，中国政府意识到：ICANN倡导的治理模式能够让机构在互联网治理中扮演更加重要的角色、成为一些重要议题的发起者。因此，有关方面开始考虑将这一模式嫁接到国内。

　　对于这一战略，中国采取了主动对接的姿态。中国政府意识到，互联网治理绝非政府一家之事，机构应当在产业政策、技术标准等方面发挥更多作用，政府可以适当收缩。可以说，ICANN的战略与中国的目标不谋而合，吸收改造ICANN模式的时机已经到来。

　　经过反复沟通，双方在2013年成立了北京合作中心，由政府下属的中国互联网络信息中心（China Internet Network Information Center，简称“CNNIC”）负责运营。该中心的成立是双方合作的初步成果。2014年6月在伦敦举行的ICANN第50届会议上，ICANN和中国信息通信研究院签署了《合作备忘录》，标志着“ICANN中国社群”的正式诞生。时任中央网信办主任在会议上表示，“ICANN是全球互联网治理的核心机构”，并且提出建立全球互联网治理的 “多边模式”。⑥这一表态说明，中国官方并不排斥多利益相关方模式，其与多边模式在中国语境下存在共存的基础。

　　经过六年左右的发展，ICANN中国社群共计310余名成员，来自中央网信办、工信部、腾讯等近50个单位，涵盖了政府、技术社群、商业机构等，具有充分代表性。社群的常态化工作机制是每年三次的“ICANN中国社群会议”，时间安排在每次ICANN会议结束之后，从2014年6月迄今已召开18次。社群还不定期召开临时性会议，就一些议题进行讨论并争取共识。此外，各单位通过“ICANN中国社群”微信群展开日常交流，就技术标准、产业发展、信息安全等方面进行沟通。

　　政府在ICANN中国社群中起到了平台搭建和意见整合的作用，但不会干预社群运作，使得机构具有自主权。此外，ICANN中国社群并未制定相应章程，但各单位保持了互动，在国际互联网治理上逐渐凸显影响，这是中国在互联网治理方面的创新，反映了两种互联网治理模式通过ICANN中国社群平台实现了融合。

　　中国在互联网治理上所主张的多边主义模式与ICANN的“多利益相关方模式”并不存在实质冲突，前者成为后者的“另一种愿景”⑦，反映在ICANN中国社群的内部互动上：政府通常发起政策议题讨论，机构主导技术标准和产业讨论。在一些议题上，社群还以 “中国”的名义统一发声。这方面的典型案例，是社群向ICANN提交的IANA移交方案的建议文稿。⑧因此，“另一种愿景”可以概括为“对外一致与内部差异共存”。

　　本研究表明，中国对两种互联网治理模式的吸收改造打破了“多利益相关方VS多边主义”的二元对立，同时也说明主导方的差异并不是区分互联网治理模式的唯一标准。

　　一方面，中国并不拒绝机构在互联网治理上的深度参与；另一方面，政府在避免干预具体事物的同时保持了适当介入。⑨政府与机构的关系，并非此消彼长，而是灵活互动和彼此渗透。