陕西省自然资源厅、农业农村厅关于农村村民非法占地建房管辖权问题的相关答复函摘要

陕西省自然资源厅、农业农村厅关于农村村民非法占地建房管辖权问题的相关答复函摘要本站　　一是在法律规定层面

　　一是在法律规定层面。新修正的《土地管理法》第62、67、78条等，从法律上明确了农业农村部门对宅基地管理、改革和执法监管职责。第78条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。该条款明确指出违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。按照“依法行政”及“法无授权不可为”的原则，自然资源主管部门在没有法律授权的情况下，继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间在2020年1月以前的）进行查处于法无据，属于越权行政。

　　二是在机构职能层面。2018年中央对自然资源部和农业农村部的“三定”批文中明确，农村宅基地改革和管理职责，包括宅基地执法由原国土资源部划归农业农村部。省委编办在机构改革“三定”方案中规定，省农业农村厅“指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准制定、违法占地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用工作”，进一步明确了我省农业农村部门具有宅基地违法占地查处的职责。

　　三是在政策规定层面。农业农村部、自然资源部联合印发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）文件规定“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用......”。

　　农业农村部《关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2022〕1号）文件规定“统筹推进农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治试点，分类确定处置政策，妥善化解宅基地历史遗留问题。”

　　农业农村部和自然资源部在2020年和2021年分别就土地管理法涉及共同条款中的执法主体和处罚事项等权责，通过《自然资源部行政处罚事项清单》和《农业综合行政执法事项指导目录》进行了明确和衔接。

　　我省农业农村部门和自然资源部门联合印发的《关于进一步规范农村宅基地审批管理的通知》（陕农发〔2021〕5号）文件中，进一步明确农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用。

　　四是在司法实践层面。对于《土地管理法》关于宅基地管理和查处的规定，省内外法院系统、检察院系统在司法实践诉讼及裁判中，均认为农村村民违法占用土地（包括各类土地）建设住宅（包括违建时间在2020年1月以前的）应由农业农村部门查处。例如：陕西省商洛市中级人民法院审理的商洛市商州区农业农村局不履行法定职责一案；黑龙江省龙江县人民法院审理的龙江县自然资源局对隋传忠未经批准占用耕地建设住宅违法行为处罚申请强制执行一案；北京市顺义区人民法院审理的程宝利诉北京市规划和自然资源委员会不履行法定职责一案；湖南省永州市零陵区人民法院审理的杨明诉永州市自然资源和规划局一案；湖北省枣阳市检察院向枣阳市农业农村局就农村村民非法占地建住宅的行为提起行政公益诉讼一案等。

　　综上所述，现有法律、机构职能规定、政策性文件及司法实践的裁判规则等，均已经明确农业农村部门和自然资源部门在土地管理法中的执法职责，并在相关文件和政策规定中进行了衔接互补。对农村村民这一特定主体实施非法占用土地（包括各类土地）建住宅这一特定行为（包括违建时间在2020年1月以前的），应由农业农村部门依法监管和查处。非这一特定主体和非建住宅这一行为的其他非法占地行为，由自然资源部门查处。

　　您提出的《关于尽快厘清农村违法占用耕地建房查处工作部门职责分工问题的建议》（第160号）收悉，现答复如下：

　　首先，感谢您对农业农村工作特别是农村宅基地管理工作的关心与支持。新修订的《土地管理法》明确了农业农村部门宅基地改革和管理有关工作职责。但因自然资源部门和农业农村部门对相关法规条文理解不同，导致占用耕地建房问题查处职责不清。您提出的“完善土地用途管制制度、明确监管部门职能分工、尽快出台法律衔接机制、确定库存违建查处责任”等建议具有极强的指导意义和借鉴价值，我们将在今后工作中予以充分吸收。

　　2018年，新一轮机构改革将农村宅基地改革与管理相关工作交由农业农村部门承担，2019年新修订的《土地管理法》从法律角度明确农业农村部门承担农村宅基地改革与管理有关工作职能。关于农村违法占用耕地建房查处问题，我们认为无论是从法律层面，还是政策层面，以及领导讲话层面，主要应由自然资源部门负责。

　　（一）法律有明确授权。《土地管理法》授权农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作。农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属设施和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的农闲地等土地（《陕西省农业农村厅陕西省自然资源厅关于进一步规范农村宅基地审批管理的通知》（陕农发〔2021〕5号）)。《土地管理法》第四条规定“将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利用地、旅游用地、军事设施用地等”。第五条规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。第七十七条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。从法律授权情况看，农业农村部门只负责农村宅基地改革和管理有关工作，承担查处农村村民违法占用农村宅基地建住宅的行为。耕地是农用地的一类，乱占耕地建房是擅自将农用地改为建设用地，不属于农业农村部门职责范围，应由自然资源部门负责查处。

　　（二）机构改革有明确赋能。陕西省委编办在机构改革时对省农业农村厅“三定”方案规定“指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准制定、违法占地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用工作”。

　　（三）文件政策有明确规定。一是《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）规定“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房盘活利用；组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新増建设用地需求通报同级自然资源部门；参与编制国土空间规划和村庄规划”。“自然资源部门负责国土空间规划、土地利用和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续”。二是《自然资源部农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》（自然资 发〔2020〕127号 ）规定“不准占用永久基本农田建房；不准强占多占耕地建房；不准在承包地建房；不准非法出售占用耕地建的房屋；不准违法审批占用耕地建房”。并明确提出通知下发后出现的新增违法违规行为，各地要以“零容忍”的态度依法严肃处理，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要追究责任，做到“早发现、早制止、严查处”，严肃追究监管不力、失职渎职、不作为、乱作为问题，坚决守住耕地保护红线日印发，以自然资源部门为主，农业农村部门配合落实。）三是农村乱占耕地建房专项整治行动文件规定。2020年，国家层面成立了农村乱占耕地建房专项整治行动部际联席机制，并印发了《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》（协调机制办发 〔2020〕1 号），协调机制办公室设在自然资源部。我省也成立了农村乱占耕地建房问题整治工作领导小组及工作专班。工作专班下设办公室，办公室设在省自然资源厅。印发了《农村乱占耕地建房问题摸排工作实施方案》（陕耕房整治组发〔2020〕2号）。按照安排，这项工作由自然资源部门牵头，对2013年以后农村出现的乱占耕地建房问题进行全面摸排，并根据摸排情况进行分类处置。我厅作为成员单位配合自然资源厅对陕南3市农村乱占耕地建房问题进行了摸排。（四）领导讲线日，自然资源部部长陆昊在全国“大棚房”清理整顿回头看电视电话会议上明确表态，农村乱占耕地建房问题整治工作由自然资源部门牵头负责。

　　下一步，我们将按照省委省政府工作部署，立足职能职责，持续规范宅基地管理，强化用地建房全过程监管，坚决遏制新增宅基地违法用地行为，积极配合自然资源部门开展农村乱占耕地建房问题专项整治行动。

　　最后，再次感谢您对宅基地工作提出的宝贵意见和建议，希望您一如既往地关心和支持我省农业农村工作。